Status Perjanjian Internasional menurut Pandangan Mahkamah Konstitusi RI (Kajian Kritis terhadap Keputusan MK tentang Piagam ASEAN)

Posted by October 15, 2013

Damos Dumoli Agusman[1]

(Dimuat dalam Buku Peran Hukum dalam Pembangunan di Indonesia, Buku Peringatan Purnabakti Prof. Dr. Etty R. Agoes SH, LL.M, Bandung (2013), hal. 256-268)

Abstract

Ditengah-tengah ketidakjelasan tentang status perjanjian internasional dalam sistem hukum Indonesia, MK menguji konstitutionalitas Piagam ASEAN dalam perkara pengujian UU. Amar putusan MK pasti akan menyentuh perdebatan akademis dewasa ini tentang apa makna UU yang meratifikasi Piagam ASEAN (UU No. 38/2008), yang hasilnya bahwa Indonesia menganut teori dualis-transformasi untuk perjanjian internasional. MK memaknai UU ini sebagai UU yang mentransformasi Piagam ASEAN kedalam UU Nasional, namun sayangnya secara bersamaan MK menilai bahwa pewadahan perjanjian dengan UU itu tidak tepat dan menyarankan model ini direvisi. Keputusan MK belum menjelaskan apa-apa tentang masalah status perjanjian dan malah menghadirkan ketidakpastian baru karena semua perjanjian dapat di judicial review.

Hubungan Perjanjian Internasional dengan hukum nasional.

            Dua perkembangan pesat dewasa ini telah membuat sistem Indonesia menggeliat. Pertama adalah perkembangan internal yaitu reformasi ketatanegaraan Indonesia yang ditandai dengan proses demokratisasi dalam bidang hukum untuk menuju suatu sistem hukum modern, dan kedua adalah faktor eksternal yaitu globalisasi yang memaksa kehadiran instrumen asing seperti perjanjian internasional di dalam sistem hukum yang sedang bereformasi.

Akibatnya terjadi benturan antara sistem hukum nasional dengan perjanjian internasional. Sistem hukum yang bereformasi ini telah menekankan aspek konstitutionalitas sehingga memberi batasan kepada kekuasaan negara terhadap rakyatnya, dan sekaligus membatasi kekuasaan negara untuk membuat perjanjian internasional yang selama ini dinikmati sebagai prerogatif Presiden. Konstitusi telah menjadi tolok ukur dalam penyelengaraan negara dan menjadi basis untuk menentukan norma apa yang dapat diterima untuk membatasi kebebasan individu.

            Kondisi ini semakin rumit dengan adanya perkembangan eksternal. Selama ini persoalan konstitutionalitas perjanjian internasional tidak pernah dipersoalkan karena secara konvensional perjanjian internasional difahami hanya sebagai kontrak antar negara dan nyaris tidak berhubungan dengan domain hukum nasional. Secara substansi, konon perjanjian internasional hanya dimengerti sebagai instrumen yang mengatur hubungan antar negara dan tidak mengatur objek internal negara (Treaty binds on states not in States). Akibatnya acapkali perjanjian internasional hanya dilihat sebagai urusan Kementerian Luar Negeri. Saat ini, kedua perkembangan diatas telah semakin mengintensifkan interaksi dan interplay antara perjanjian internasional dengan hukum nasional yang ditandai dengan semakin banyaknya persoalan hukum nasional yang ternyata juga diatur oleh perjanjian internasional. Tanpa disadari, perjanjian internasional dapat memuat materi yang mengatur kehidupan individu.

Akibatnya, terjadi benturan antara perjanjian internasional yang agresif memasuki domain internal dengara dengan hukum nasional yang sedang mengedepankan konstitusi. Akibatnya, pertanyaan tentang konstitutionalitas perjanjian internasional telah mulai menguak ke permukaan,  dengan kata lain telah muncul resistensi konstitusional terhadap perjanjian internasional. Resistensi ini ditandai dengan gugatan judicial review terhadap Piagam ASEAN di Mahkamah Konstitusi. Gugatan ini menguak banyak pertanyaan yang memang tidak pernah disediakan oleh sistem hukum Indonesia selama ini, yaitu apa dan bagaimana kedudukan hukum suatu perjanjian internasional dalam sistem hukum Indonesia? Dimana letak suatu perjanjian internasional dalam sistem perundang-undangan Indonesia? Apakah perjanjian internasional dapat diuji konstitusionalitasnya?

Sayangnya sistem hukum RI belum menyediakan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan tersebut dan selama ini belum merasa perlu memberikan karena memang pemahaman umum tentang perjanjian internasional adalah masih sebatas pada urusan internasional dan jauh dari internal.[2] Ketiadaan jawaban dalam sistem hukum ini mengakibatkan para pakar hukum hanya dapat melakukan interpretasi baik yang bersifat restrictive maupun liberal dan melahirkan banyak versi tafsir tentang kedudukan hukum perjanjian internasional dalam sistem hukum Indonesia.

Dimanakah kedudukan perjanjian internasional dalam sistem hukum Indonesia? Pertanyaan ini memperoleh jawaban yang bervariasi di ruang publik Indonesia baik di kalangan akademisi maupun praktisi. Pemahaman publik tentang perjanjian internasional juga masih beragam mulai dari pandangan yang ekstrim yang bersifat ‘Austian’[3] yang menganggap perjanjian internasional hanya memiliki kekuatan moral, ke arah ekstrim sebaliknya yang menganggap perjanjian internasional adalah instrumen hukum yang dapat mengalahkan norma hukum nasional. Diantara kedua ekstrim itu terdapat pula pandangan yang memberi bobot hukum terhadap perjanjian internasional yang telah diratifikasi oleh Indonesia. Artinya, perjanjian yang telah mengikat Indonesia (a.l. karena Indonesia telah meratifikasi) telah memiliki kekuatan hukum dalam hukum Indonesia.

Di kalangan pakar hukum Indonesia, persoalan yang lebih teknis-juridis juga belum disepakati. Apakah berlakunya perjanjian internasional di level internasional secara otomatis menjadikannya berlaku di hukum nasional? Pro dan kontra terhadap pertanyaan ini semakin mengemuka di perdebatan publik antara para pakar hukum dari berbagai bidang. Tahun 1980’an pakar hukum Indonesia telah pernah disibukkan dengan kontroversi tentang apakah Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards tahun 1958 yang telah diratifikasi oleh Indonesia dapat dipakai oleh pengadilan Indonesia yang diwarnai dengan kasus  PT. Nizwar v. Navigation Maritime Bulgare (NMB) Tahun 1981.[4] Setelah itu perdebatan tampak mereda namun kemudian sejak reformasi pertanyaan yang sama telah muncul kembali. Kementerian Luar Negeri yang paling terkena dampak akibat ketidakseragaman pemahaman publik tentang perjanjian internasionl telah berusaha mempertemukan berbagai kelompok pakar dari berbagai disiplin ilmu hukum tatanegara dan hukum internasional di dalam rangkaian Focussed Group Discussion[5], guna memetakan kecenderungan pemikiran yang mungkin dapat dijadikan referensi. Diskusi ini setidak-tidaknya berhasil menginventarisasi berbagai pemikiran yang hidup dikalangan pakar hukum tentang bagaimana mereka memandang status perjanjian internasional dalam hukum nasional. Dewasa ini, upaya pemberantasan korupsi oleh KPK telah pula bersentuhan dengan pertanyaan ini dan melahirkan tema debat baru tentang apakah Konvensi PBB tentang Anti Korupsi yang telah diratifikasi oleh Indonesia dapat digunakan oleh KPK dalam mendakwa pelaku korupsi.[6]

Menilik lesson learned dari negara lain, persoalan ini ternyata harus dihadapi oleh berbagai sistem hukum dan ciri sistem hukum modern salah satunya adalah memiliki jawaban yang tegas dan pasti tentang kedudukan perjanjian internasional dalam hukum nasional. Berbagai teori mencoba menjawab tentang pertanyaan ini. Pertama, teori dualisme yang memandang hukum internasional dan hukum nasional sebagai dua sistem hukum yang terpisah, akibatnya perjanjian internasional harus ditulis ulang dalam legislasi nasional untuk dapat berlaku di dalam hukum nasional. Menurut teori ini, perjanjian yang mengikat negara di ranah internasional tidak otomatis mengikat di ranah hukum nasional. Perjanjian itu harus di ‘transformasi’ ke dalam hukum nasional dan berubah bentuk menjadi UU. Kedua, teori monisme yang memandang hukum internasional dan hukum nasional sebagai suatu kesatuan sistem sehingga perjanjian internasional dapat berlaku kedalam hukum nasional dalam kualitasnya sebagai norma internasional. Menurut teori ini tidak perlu ada pemisahan antara berlakunya perjanjian internasional di ranah internasional dan ranah nasional karena keduanya berada dalam satu sistem. Penegak hukum dapat menggunakan langsung norma perjanjian dalam wujudnya sebagai norma internasional. Kedua teori ini hidup dalam pandangan para pakar di Indonesia.

Persoalan menjadi lebih kompleks karena persetujuan DPR terhadap perjanjian internasional yang hendak diratifikasi oleh Indonesia dituangkan dalam format Undang-Undang, padahal Pasal 11 UUD 45 tidak mensyaratkan itu. Penggunaan format UU untuk menjubahi persetujuan DPR telah melahirkan ‘spekulasi’ akademis tentang makna UU ini yang terkait dengan pola pikir dualisme dan monisme diatas. Tiga makna telah dilekatkan pada UU ini. Pertama, yang mengartikan bahwa UU ini adalah UU yang mentransformasikan perjanjian internasional yang mengubah kualitasnya dari norma internasional menjadi norma nasional (dualisme). Kedua, yang mengartikan bahwa UU ini hanya persetujuan DPR dan hanya UU dalam arti formal, serta tidak memiliki kualitas sebagai UU yang memuat materi perjanjian. Ketiga, yang mengartikan bahwa UU ini hanya persetujuan DPR dan masih dibutuhkan UU terpisah untuk mentransformasikan perjanjian tsb. Ketiga makna itu sama-sama hadir dalam praktik di Indonesia dan menimbulkan fragmentasi dalam memperlakukan perjanjian internasional dalam hukum nasional.

  1. Dalil Hukum MK tentang Status Perjanjian Internasional

Ditengah-tengah fragmentasi dan ketiadaan doktrin yang baku ini tiba-tiba MK Indonesia diperhadapkan oleh masalah konstitutionalitas perjanjian internasional tentang Piagam ASEAN yang diputuskan pada tanggal 26 Februari 2013.[7] Adalah sejumlah LSM yang mempersoalkan Piagam ASEAN (yang membentuk pasar bebas) sebagai bertentangan dengan UUD 1945.  Pada tgl 5 Mei 2011 mereka mengajukan gugatan ke MK, meminta “judicial review” terhadap UU yang meratifikasinya yakni UU No. 38/2008. Pasal yang dipersoalkan adalah tentang pasar bebas yang dimuat dalam Pasal 5 ayat (2) ASEAN Charter yang menyatakan, “Member States shall take all necessary measures, including the enactment of appropriate domestic legislation, to effectively implement the provisions of this Charter and to comply with all obligations of membership”

 Dalam gugatan pengujian UU ini MK diharapkan untuk menjawab pertanyaan mendasar diatas. Untuk itu perlu suatu penelusuran kritis terhadap keputusan ini untuk menemukan apakah MK telah menyediakan solusi atau  setidak-tidaknya memberi arah terhadap doktrin yang hendak dianut oleh Indonesia tentang perjanjian internasional.

Dalam amar putusannya, MK Menyatakan menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya. Artinya, Piagam ASEAN tidak bertentangan dengan UUD. Putusan ini mungkin melegakan Pemerintah karena menjadi terhindar dari kemungkinan pelanggaran kewajiban internasionalnya, namun sampai pada tahap ini amar putusan itu belum menguak apa-apa bagi para pakar hukum khususnya hukum internasional. Bagi kalangan ini, bukan hasil putusannya yang penting namun argumen yang menggiring ke  arah putusan itu, karena argumen ini (sering disebut ratio decidendi) kelak akan menentukan nasib perjanjian-perjanjian internasional lainnya.

Apa ratio decidendi yang dihasilkan oleh MK yang akan berimplikasi pada persoalan status perjanjian internasional dalam hukum nasional?

Pertama, MK mengatakan bahwa lembaga ini berwenang untuk menguji Piagam ASEAN karena dokumen ini tidak lain dan tidak bukan adalah bagian yang tak terpisahkan dari UU No. 38/2008 yang merupakan objek yang sah untuk diuji oleh MK.[8] Karena secara formal Piagam ini adalah UU maka tidak ada alasan bagi MK untuk tidak dapat mengujinya. Argumen ini mengkonstatir salah satu pemikiran dualis yang berkembang selama ini di Indonesia tentang salah satu makna UU ratifikasi, yaitu bahwa UU ini memuat materi Piagam ASEAN. Ini berarti, semua perjanjian internasional yang diratifikasi melalui UU setiap saat dapat diuji oleh MK dan melahirkan suatu risiko hukum tersendiri karena dengan demikian Indonesia tidak mungkin dapat memberikan jaminan kepastian hukum kepada negara pihak dalam perjanjian internasional.

Dari perspektif teori maka MK menafsirkan bahwa UU ini melakukan fungsi transformasi terhadap Piagam ASEAN kedalam hukum nasional seperti yang disyaratkan oleh teori dualisme. Namun dari segi historis, pandangan ini agak baru dan menyangkal pandangan yang hidup sebelumnya khususnya periode awal kemerdekaan RI.  Seperti yang dikemukakan oleh Prof. Utrecht,[9] UU semacam ini adalah UU dalam arti formil (Wet in formele zin). Hal ini tercermin dari penjelasan Utrecht tentang mekanisme Pasal 11 UUD 1945: yaitu suatu perjanjian internasional harus terlebih dahulu mendapat persetujuan DPR dan dituangkan dalam suatu undang-undang persetujuan (goedkeuringswet) yang bersifat undang-undang formil saja. Kemudian, setelah mendapat persetujuan DPR, Presiden melakukan pengesahan yang disebut dengan ”ratifikasi”. Pandangan ini telah diterima secara baku dalam setiap ajaran HTN di Indonesia.

Jurusan yang hendak dituju oleh MK dalam putusan ini agak berseberangan dengan jurusan yang ditempuh Belanda yang mewariskan sistem hukum Indonesia. Pengadilan Belanda pada 2 Januari 1899 menolak argumen bahwa UU ratifikasi (goedkeuringswet) ini adalah UU yang memuat perjanjian internasional. Dalam kasus ”Konvensi Manhnheim on Rhine Navigation (1868), Pengadilan menyatakan bahwa kekuatan hukum Konvensi ini tidak bersumber dari Wet yang mengesahkannya melainkan pada tindakan pertukaran instrumen ratifikasi antara kedua negara (Belanda dan Jerman). Jurisprudensi ini menyelesaikan perdebatan pada waktu itu dan kemudian menjadi politik hukum dalam revisi Konstitusi Belanda tahun 1953 yang secara tegas menempatkan perjanjian internasional sebagai tidak identik dengan UU yang meratifikasinya.

MK tidak memberi alasan khusus mengapa bergeser dari pendekatan warisan Belanda ini, dari yang semula menekankan UU ini dalam arti formal, ke arah UU biasa atau UU yang dikenal pada umumnya. Kelihatannya, MK tidak menemukan alasan yang kuat mengapa UU ini harus dikecualikan dari pengertian UU pada umumnya mengingat baik mekanisme pembentukan UU, maupun pembentuk UU ini tidak ada bedanya dengan UU lainnya. Selain itu, baik UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional maupun UU No. 12 Tahun 2011 tentang Perundang-undangan tidak menempatkan UU ratifikasi ini sebagai UU yang perlu mendapat status khusus seperti dalam praktik Belanda. Sayangnya MK tidak menggali referensi historis tentang jenis UU ini dan terpaksa terlarut dengan pola pikir baku yang berkembang kemudian yang tanpa sengaja membuat identik antara UU ratifikasi dan UU biasa.

Argumen ini telah menguak politik hukum Indonesia tentang perjanjian internasional yang selama ini masih misteri dan dalam literatur masih diperdebatkan. Dengan tegas MK memberi pesan bahwa selama perjanjian internasional dibuat dalam bentuk UU maka semua perjanjian internasional dapat diuji oleh MK. Artinya, semua perjanjian internasional lainnya dapat diuji dan berpotensi untuk dinyatakan bertentangan dengan UUD. Argumen ini sangat logis dan dapat dipahami. MK telah memilih aliran hukum yang menjadi kontroversi selama ini bahwa UU yang meratifikasi Piagam ASEAN tidak berbeda dengan UU lainnya dan tidak menemukan alasan yang meyakinkan mengapa UU ini harus dibedakan dengan UU lainnya, sekalipun tersedia doktrin atau referensi yang menyatakan sebaliknya.

Argumen apakah Piagam ASEAN ini merupakan UU sudah sering diperdebatkan dalam dunia akademis. Kontroversi ini tampaknya mengemuka dalam perdebatan para hakim konstitusi. Dua Hakim Konstitusi melalui dissenting opinion[10] keberatan dengan argumen yang mengidentikkan UU No. 38/2008 dengan UU pada umumnya. Menurut kedua hakim ini: ‘memang benar, formil UU 38/2008 adalah Undang-Undang, tetapi materilnya bukanlah Undang-Undang dan tidak dapat dijadikan objek pengujian undang-undang yang menjadi wewenang Mahkamah. Selanjutnya ditegaskan bahwa UU ini bukanlah suatu peraturan perundangundangan yang substansinya bersifat normatif, yang adressat normanya dapat secara langsung ditujukan kapada setiap orang, tetapi merupakan persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat terhadap perjanjian internasional yang telah dibuat oleh Pemerintah untuk memenuhi Pasal 11 UUD 1945, dan diberi ”baju” dengan UU.

Negara berkembang seperti Columbia telah menuntaskan persoalan klasik ini pada awal abad 20. Hasilnya adalah berseberangan dengan pandangan MK diatas. Duduk perkaranya sama dengan yang dialami oleh MK dalam kasus Piagam ASEAN ini. UU No. 14 Tahun 1914 yang meratifikasi Treaty antara AS dan Columbia tentang pengakuan kedaulatan Panama digugat ke Pengadilan Columbia karena bertentangan dengan UUD. Pengadilan Columbia tidak tertarik mengulas tentang apakah benar treaty ini bertentangan dengan UUD, melainkan hanya menjawab apakah Pengadilan memiliki kewenangan untuk menguji UU No. 14 Tahun 1914 dan treaty. Pengadilan ternyata berpendapat bahwa sekalipun UU ini adalah produk legislatif namun tetap harus dibedakan dengan UU pada umumnya. UU ini hanya merupakan wujud ekspresi unilateral dari Columbia untuk mengikatkan diri terhadap suatu perjanjian dan tidak menjadikan perjanjian itu berkekuatan mengikat karena masih tergantung pada tindakan yang sama dari negara pihak lainnya.

Tampaknya terdapat kesulitan juridis bagi sebagian besar hakim konstitusi untuk keluar dari asas legalitas bahwa UU yang meratifikasi suatu perjanjian tidak lain dan tidak bukan adalah UU. Kesulitan ini dapat terbaca karena di bagian lain MK mengatakan bahwa pilihan bentuk hukum ratifikasi perjanjian internasional dalam bentuk formil Undang-Undang perlu ditinjau kembali. Namun sayangnya, kesimpulan ini dibangun dari premis yang agak lain dan terkesan bahwa mengambil bentuk UU adalah sistem yang keliru.  Pilihan bentuk UU untuk persetujuan DPR bukan hal yang baru dalam praktek Negara-negara.  Belanda, Columbia, Jerman dan banyak Negara lainnya memilih bentuk formil UU untuk persetujuan DPR. Dalam hal ini, bukan bentuk formil UU ini yang menjadi akar masalah namun bagaimana MK memberi makna terhadap UU ini yang menjadi faktor penentu.

Di lain pihak terdapat pula argumentasi MK yang kelihatannya logis dari sisi hukum tatanegara namun menjadi tidak logis dalam  hukum internasional. Bagi MK, pemuatan Piagam ASEAN di Jakarta kedalam UU 38/2008 dinilai sebagai pemindahan format treaty kedalam format UU yang memiliki konsekuensi bahwa negara pihak (negara-negara ASEAN lainnya) harus terikat pada UU ini. Dalam hal ini MK berpendapat bahwa karena Piagam ASEAN mengambil bentuk Undang-Undang (yaitu UU No. 38/2008) dan karena UU berlaku sebagai norma hukum, maka negara Indonesia dan negara lain, dalam hal ini negara ASEAN wajib terikat secara hukum oleh UU No. 38/2008.[11]

MK sendiri mengakui bahwa konstruksi demikian tidak tepat. Namun persoalan yang muncul disini adalah apakah argumen yang dibangun untuk mencapai kesimpulan MK tsb telah tepat menggambarkan tentang apa hakekat UU No. 38/2008.  MK tampaknya meyakini bahwa sumber error ini adalah penggunaan UU sebagai format pengesahan Piagam ASEAN tanpa memperhatikan bahwa penggunaan format UU sangat lazim oleh negara-negara lain. Kesimpulan MK ini agak sulit difahami dan tampaknya tidak didukung secara akademis tentang prinsip umum tentang hubungan hukum internasional.  Piagam ASEAN adalah perjanjian internasional yang pembentukannya dilakukan dalam ranah hukum internasional, sedangkan UU No. 38/2008 adalah produk hukum nasional yang tunduk pada ranah ini. Piagam ASEAN berlaku bagi negara-negara ASEAN dalam ranah hukum internasional. Dituangkannya Piagam ASEAN kedalam UU nasionalnya adalah murni urusan Indonesia dan tidak ada kaitannya dengan negara-negara lain karena dengan atau tanpa UU ini, tidak akan mempengaruhi kekuatan mengikat Piagam ASEAN dalam ranah hukum internasional. Dalam hal ini, MK telah mengkonstruksikan suatu asumsi bahwa perbuatan legislasi Indonesia dapat mengikat negara-negara lain, suatu konstruksi yang sangat bertentangan dengan hukum internasional.

Kesulitan MK dalam memahami fungsi UU nasional dalam kerangka perjanjian internasional sebenarnya dapat dijelaskan melalu teori yang berlaku dalam hubungan hukum internasional dan hukum nasional. Dalam hal ini, hukum internasional dan hukum nasional adalah dua ranah hukum berbeda.  Namun dalam teori kedua bidang hukum ini dapat dilihat sebagai suatu kesatuan sistem (monisme) atau dua sistem yang terpisah (dualisme). Perjanjian internasional lahir dari ranah hukum internasional dan bagaimana mengikatnya diatur oleh hukum internasional (Konvensi Wina 1969 tentang Perjanjian Internasional). Namun bagaimana perjanjian ini mengikat secara internal di hukum negara masing-masing adalah persoalah HTN nasional.  Dalam hal ini, UU No. 38/2008  adalah persoalan HTN Indonesia bukan persoalan hukum internasional.

Fungsi UU No. 38/2008 seperti yang dibayangkan oleh MK sebenarnya dapat dijelaskan melalui doktrin transformasi yang merupakan turunan dari teori dualisme. Menurut doktrin ini, perjanjian internasional adalah norma hukum internasional yang mengikat negara sebagai subjek hukum internasional. Perjanjian ini tidak sendirinya berlaku dalam hukum nasional dan untuk diberlakukan dalam hukum nasional maka perlu proses transformasi kedalam hukum nasional dengan menjadikannya UU nasional. Dijadikannya perjanjian sebagai UU nasional sama sekali tidak mempengaruhi status perjanjian internasional sebagai dokumen yang mengikat negara di ranah hukum internasional. Teori transformasi menjelaskan bahwa Piagam ASEAN dalam formatnya sebagai Treaty mengikat semua negara pihak dalam tataran hukum internasoinal, sedangkan UU 38/2008 (jika hendak dianggap sebagai UU transformasi) adalah menjadikan Piagam ASEAN menjadi UU nasional dan bertujuan hanya untuk mengikat subjek-subjek dalam hukum nasional. Menurut teori ini, pemuatan Piagam ASEAN ke dalam format UU 38/2008 adalah murni urusan hukum nasional dan tidak ada sangkut pautnya dengan status Piagam sebagai treaty menurut hukum internasional. Artinya sekalipun Piagam ASEAN telah menjadi UU Nasional, statusnya sebagai perjanjian internasional  tidak berubah dan tetap mengikat negara pihak lainnya sebagai subjek hukum internasional.

Namun terlepas dari itu, dilema yang timbul  akibat dituangkannya Piagam ASEAN kedalam UU,  telah mendorong MK untuk menyarankan agar pilihan bentuk UU untuk Perjanjian Internasional ditinjau kembali. Dengan saran ini terdapat MK mengindikasikan bahwa seyogianya perjanjian internasional tidak dapat diuji oleh MK. Namun dapat-tidaknya perjanjian internasional diuji oleh pengadilan nasional  hanya dapat dijawab jika politik hukum tentang status perjanjian internasional dalam hukum nasional sudah ditetapkan. Sayangnya UUD 45 yang telah diubah di era reformasi ini tidak menyediakan politik hukum ini. MK berusaha mengisi sebagian kekosongan konstitutional ini melaui saran tsb. Menurut penulis, saran MK ini harus ditindaklanjuti dengan amandemen Pasal 11 UUD 45 karena materi putusan MK ini adalah materi Konstitusi.

  1. Konsekuensi Juridis dari Keputusan MK

Jika perjanjian internasional dapat di judicial review oleh MK maka dalam hal MK menyatakan perjanjian tsb bertentangan dengan UUD 45, bagaimana nasib kewajiban internasional Indonesia terhadap negara pihak lainnya? Terhadap pertanyaan ini MK mengeluarkan dalil yang tampkanya sangat cekak dengan prinsip hukum internasional yang belaku umum. Menurut MK:

‘Sekalipun Indonesia telah terikat dalam suatu perjanjian internasional, namun sebagai sebuah negara yang berdaulat Negara Indonesia tetap mempunyai hak secara mandiri (unilateral) untuk menarik diri dari perjanjian itu.’ Selanjutnya MK mengatakan bahwa hal ini dimungkinkan dengan  ketentuan Pasal 18 huruf h Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional yang menyatakan, “Perjanjian internasional berakhir apabila: … h. terdapat hal-hal yang merugikan kepentingan nasional”.[12]

Doktrin kedaulatan Negara ini sangat dikenal dalam politik internasional dan pernah berkembang pada periode awal abad ke 20 dalam hukum internasional yang dikenal dengan doktrin primat hukum nasional atas hukum internasional. Namun sayangnya doktrin kedaulatan absolut ini sudah dikikis oleh hukum internasional yang berlaku dewasa ini. Konvensi Wina 1969 tentang perjanjian internasional telah mengatur secara ketat bagaimana suatu Negara dapat menarik diri dari suatu perjanjian dan tidak lagi membuka ruang bagi tindakan unilateral penarikan diri sepanjang tindakan itu disetejui oleh para pihak perjanjian. Selain itu, Konvensi ini melarang Negara mengingkari perjanjian dengan menggunakan tameng hukum nasionalnya. Indonesia pernah melakukan tindakan unilateral ini pada saat menarik diri secara sepihak dari kenggotaan PBB pada tahun 1965 namun hukum internasional tidak pernah mengakui sebagai penarikan diri yang sah, karena Piagam PBB tidak membuka ruang bagi penarikan diri sepihak. Seorang pakar hukum, Egon Schwelb, menyebut penarikan diri Indonesia ini sebagai ‘the Indonesian Intermezzo’. [13]

Terlebih lagi, prinsip seperti yang dimaksud MK ini jelas tidak bisa lagi diterapkan. Indonesia tidak mungkin membatalkan sepihak perjanjian perbatasannya dengan Negara tetangga dengan dalih kepentingan nasional. Sebaliknya, Indonesia tidak mengharapkan Negara tetangga membatalkan perjanjian batas yang telah ada selama ini karena akan berpotensi pada konflik antar Negara. Bahkan, menurut Konvensi Wina, ‘perubahan fundamental’ pun tidak dapat dijadikan alasan untuk mengakhiri perjanjian perbatasan.[14]

Dalil MK ini akan membuka boks pandora tentang perjanjian-perjanjian perbatasan yang telah diratifikasi oleh Indonesia melalui UU karena secara konstitutional dapat dianulir oleh MK dan akan melahirkan wanprestasi di ranah hukum internasional. Situasi ini akan menggiring Indonesia ke dilema hukum, yaitu pentaatan terhadap hukum nasional akan melahirkan pelanggaran terhadap hukum internasional dan sebaliknya pentaatan terhadap perjanjian mengakibatkan pelanggaran konstitusi. Dilema ini semakin sulit dalam konteks konstitusi karena Konvensi Wina 1969 telah terang-benderang melarang negara untuk berlindung dibalik hukum nasionalnya untuk tidak menaati perjanjian internasional.[15]

Negara-negara pada umumnya menghindari adanya judicial review terhadap perjanjian internasional mengingat adanya aspek hukum international pada setiap perjanjian ini. Alasan tradisional yang menghalangi negara untuk judical review ini adalah karena pengadilan nasional tidak mungkin menguji produk hukum internasional. Sekalipun negara mengharuskan adanya mekanisme pengujian perjanjian ini dengan alasan legitimasi konstitusional, pengujian ini dilakukan bukan terhadap perjanjian internasional namun terhadap UU yang mentransformasinya. Penganuliran oleh Peradilan terhadap UU transformasi ini tidak mengakibatkan perjanjian itu dianulir dalam ranah hukum internasional karena terdapat mekanisme hukum internasional untuk maksud itu. Sekalipun yang diuji adalah UU Transformasinya, negara tetap memperhatikan kepentingan internasional dan bukan sebaliknya. Jerman misalnya, mengakui mekanisme judicial review terhadap UU yang meratifikasi setelah UU dikeluarkan dan harus sebelum perjanjian itu berlaku di ranah hukum internasional.

  1. Kesimpulan

Dari kajian atas keputusan MK diatas maka dapat disimpulkan bahwa MK masih belum memperjelas status perjanjian internasional dalam hukum nasional Indonesia. MK telah menetapkan bahwa UU No. 38/2008 adalah UU yang mentransformasikan Piagam  ASEAN kedalam hukum nasional, namun kemudian menilainya tidak tepat dan menyarankan agar mempertimbangkan untuk menghapus pemakaian UU untuk suatu persetujuan DPR terhadap perjanjian. Di lain pihak, jika format UU itu dihapuskan,  MK tidak mengindikasikan apa-apa tentang apa konsekuensi selanjutnya jika perjanjian internasional telah mengikat. Apakah dapat berlaku langsung (monisme) atau masih dibutuhkan UU transformasi yang terpisah untuk memberlakukannya dalam hukum nasional (dualisme). Dalam kasus ini publik sebenarnya menantikan MK untuk memperjelas aliran hukum Indonesia tentang status perjanjian namun ternyata MK hanya membuat ‘janin’ aliran hukum itu secara sesaat namun tidak mengharapkan kelahirannya. Akademisi harus bersabar untuk menunggu jurisprudensi berikutnya.

Sebaliknya Keputusan MK telah melahirkan risiko hukum baru mengenai stabilitas perjanjian internasional oleh Indonesia. Terbukanya dasar hukum untuk menguji semua perjanjian internasional yang telah diratifikasi oleh Indonesia dengan UU oleh MK telah membuka boks pandora. Sewaktu-waktu dapat saja MK menganulir berlakunya perjanjian internasional yang pada akhirnya dapat mencederai kredibilitas Indonesia di mata negara pihak lainnya. Keputusan ini justru menimbulkan ketidakpastian hukum baru bagi status perjanjian internasional di dalam hukum nasional ketimbang memperjelasnya.

****

 

[1] Penulis adalah mantan Direktur Perjanjian Internasional, Kementerian Luar Negeri RI dan saat ini bertugas sebagai Konsul Jenderal RI di Frankfurt. Artikel ini murni pandangan akademis penulis.

[2] Diskusi tentang persoalan status perjanjian internasional dalam hukum nasional telah dibahas penulis dalam buku “Hukum Perjanjian Internasional: Kajian Kritis Praktek dan Teori di Indonesia, Refika, Bandung, 2010.

[3] John Austin adalah pakar Inggris yang mengatakan bahwa ‘International Law is not a real Law, but a positive International Morality’, John Austin, “The Province of Jurisprudence Determined”,  127 (Hart Ed. 1954).

[4] MA, PT. Nizwar v. Navigation Maritime Bulgare (NMB), No. 2944 K/Pdt/1983.  Perdebatan ini dapat dilihat pada M. Yahya Harahap, Arbitrase (2006), 19; Sudargo Gautama, Indonesia dan Arbitrase Internasional (1986), 72; T.M. Radhie, Konvensi New York tentang Pengakuan Pelaksanaan Putusan Arbitrase Luar Negeri, Jakarta (1990), 24.

[5] Sejak tahun 2006, Kementerian Luar Negeri menggelar rangkaian Focussed Group Discussion yang dihadiri oleh pakar hukum tata negara dan hukum internasional guna membahas tentang status perjanjian internasional dalam system hukum nasional, yaitu di FH Universitas Andalas (1 Juli 2006), FH UI ( 11 Desember 2007), FH Unair (18-19 Oktober 2008), dan FH Unpad (29 November 2008).

[6] Lihat pandangan Prof. Romly Atmasasmia, “Aplikasi UNCAC ke sistem hukum pidana nasional”, Koran Sindo, 14 Juni 2013.  http://nasional.sindonews.com/read/2013/06/14/18/749740/aplikasi-uncac-ke-sistem-hukum-pidana-nasional

[7] MK, Nomor 33/PUU-IX/2011.

[8] Para 3.4, MK, Nomor 33/PUU-IX/2011.

[9] Utrecht, E/Moh. Saleh Djindang, Pengantar dalam Hukum Indonesia, Ichtiar Baru, Jakarta, dicetak kembali tahun 1983, 120.

[10] Hakim Konstitusi Hamdan Zoleva dan Maria Farida Indrati.

[11] Para 2.23.

[12] Para 3. 18.

[13] Egon Schwelb, ‘Withdrawal from the United Nations: the Indonesian Intermezzo’, 61 AJIL (1967), 661-672; Penarikan diri Indonesia dari PBB oleh Sekjen PBB diistilahkan dengan ‘suspension’ dan sejak 1966 Indonesia kembali beraktivitas di PBB namun tetap wajib membayar kontribusi selama ‘keluar’ dari PBB, Mochtar Kusumaatmadja, ‘Pengantar Hukum Internasional’, 89-99.

[14] Pasal 62 (2) Konvensi Wina 1969 tentang Perjanjian Internasional.

[15] Pasal 27 Konvensi Wina 1969.

Comments Off on Status Perjanjian Internasional menurut Pandangan Mahkamah Konstitusi RI (Kajian Kritis terhadap Keputusan MK tentang Piagam ASEAN)

IS THE INTERNATIONAL SEABED REGIME OF THE LOSC, 1982 AN OBJECTIVE REGIME VALID ERGA OMNES?

Posted by October 14, 2013

Damos Dumoli Agusman

(Hull University, England 1990)
[Indonesian Journal of International Law (2007)]

The Seabed regime (the Area) is a newly emerging regime adopted within the LOSC, 1982. The regime is intended to trans­late the concept of common heritage of mankind into institutional reality, by establishing International Seabed Authority, whose functions are to organize and control activities in the area, particularly with a view to administering the resources of the area (art. 157). It is very unique since the authority will be a first international organization which will have its own re­sources, and will have jurisdiction over vast areas of the globe.

 

The CHM principle itself has been universally accepted by the adoption of UNGA Resolution 2749, 1970 (on Declaration of Principles Governing the Seabed and the Ocean Floor, and the Subsoil Thereof, beyond the limits of National Jurisdiction), but how to interpret the principle was a very controversial issue which divided states into two group. There were two fundamental­ly-different interpretation of CHM principle. The technological­ly-advanced states contend that the CHM principle does not pre­clude the freedom to unilaterally explore and exploit the re­sources of the Sea Bed. On the other hand, the developing nations adhere to the contention that the principle  is a general rule of international law prohibits unilateral mining. The latter  at­tempts to develop the CHM principle in pursuance to the notion of so-called establishing a  international economic order. They do not only contend that the seabed can not be subject to appropria­tion but also claim that all countries must share in the manage­ment of the region and then further, there must be an active sharing of the benefits reaped from the exploitation of the Area’s resources. This progressive principle is eventually re­flected in the LOSC, 1982, and of course this allegedly excessive demands could not meet the formers interest.

The law-making nature of the LOSC 1982, particularly when it creates a regime for a common space property of the Area,  inevi­tably requires as a prerequisite  a  universal acceptance of the Convention.  The regime it creates will not work without  universal participation of  all states. It had been assumed before that all states would be parties to the Convention since the negotiation approach was based on consensual and package deal nature, but unpredictably, at the nearly-conclu­sion session, Reagan Administration  through its shift foreign policy so-called “negotiation from strength”[1], could not accept the far-reaching consensus on controversial issue of seabed regime, and brought about non-universally acceptance of the Convention.

The present  non-universal situation, which was obviously unthinkable and unpredictable during the negotiation, raised a big question about the legal status of the seabed regime. The paramount aim of a desirable seabed regime for resource exploration and exploita­tion can not be achieved if there are third states outside the LOSC, 1982  who  ignore the regime by claiming an open right to use the seabed resources and authorize their nationals and vessels to mine there. In pursuing this problem most authors emphasize on inef­fectiveness of the seabed regime rather than its legality. It is beyond doubt that the existence of multi regimes would not only affect the effectiveness of the regime but, which is most impor­tant, create a conflict of a legal norm where the prac­tical and legal nature of the regime would most likely be far more uncertain.[2]

 

The essential feature of seabed regime is that it is creat­ing an international regime upon the Area, by converting from the high seas regime into seabed/CHM regime. The regime is intended to embrace “all states”. Accordingly, it is suggested to be seen not as a contracts having effect for state parties but an instru­ments intending to establish general rules applied for all states. The wording of the seabed regime clearly indicates this feature.  The LOSC 1982, particularly the regime provisions, uses various terms of subjects such as “coastal states”, “developing states”, “all states”, “every state”.  and “no state” in every different context. This kind of wording should be presumed as refer to states generally regardless parties or not to the Con­vention.  A definition has been given bz the LOSC 1982, but it is only to the term “state parties” (‘State parties’ mean states which have consented to be bound by this Convention and for which this Convention is in force. (art. 1.1.2(1)  the LOSC, 1982). Therefore the regime, as might be said of the whole Con­vention, declares certain rights and impose obligations on all states.

Consequently, another problem emerges, if there are some states stay outside the LOSC,1982, it might lead to a strong argument that such regime is in breach of the principle of pacta tertiis nec nocent nec prosunt, that a treaty does not create either obligations or rights for a third State without its con­sent.

The Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969, art. 36 rules out the possibility to accord rights to all states if the state parties intend to do so. The wording such as “all states” of the LOSC, 1982 indicates such an intention. But, interesting­ly, the regime also imposes obligations which, according to art. 35 of The Vienna Convention, requires not only such intention but also expressly and written acceptance of the non-party to such obligations.

 

There is a strict view that the LOSC, 1982 has a contractual nature which binding only state parties, based on ancient maxim of pacta tertiis nec nocent nec prosunt, and might affect third parties by virtue of customs as ruled out by Art. 38 Vienna Convention.[3] Most writers then take the view that the some rules of LOSC, 1982 declares customary rules, some other have passed into, and the rest is going to pass into customary rules. It can be said of Part XI (Area), in spite of the absence of state practices (there no yet exists established practices of states in exploration and exploitation over the seabed area), the rule could instantly pass into customary law.[4] This traditional argu­ment seems resolve the problem.  By claiming that the LOSC, 1982 will fully pass into customary rules, they contend that the seabed regime will be valid to all states. But, the legal con­straint is still unavoidable, since the existence of persistent objector rules may prevent non-party states to be bound by the Convention. United States  is in the good position to invoke this rule because from the beginning (i.e. voted against the  UNGA Moratorium Resolution 2574, 1969) it has persistently objected that the CHM principle include the prohibition of unilateral mining in the Seabed area.

One might argue that the persistent objector rule is only temporary or strategic value in the evolution of rules of inter­national law. For instances, US,UK, and Japan objections to ex­panded coastal state jurisdiction were ultimately to no avail, and they have been forced to accede to 12-mile territorial sea and 200-mile EEZ,[5] on the way around, Norway persistently objec­tion with regard to normal baseline, lasted by the adoption of straight baselines principle in Geneva Convention, 1958, and Germany objection to equidistance principle, eventually accepted by LOSC, 1982. It is clear then, that the existence of persistent objector rule eventually will be resolved or determined by the market forces of international community.

However, despite the fact that the seabed regime might eventually pass into customary rules and be valid to all states, it is still debatable whether it is appropriate to deal with the legal force of the regime by the strict view of the principle of pacta tertiis nec nocent nec prosunt or alternatively by virtue of customs. The very entirely nature or the undivided character of the regime which necessitate universally acceptance by all states, leads to the strong suggestion that it should be ap­proached under particular concept of international law beyond such traditional methods. Accordingly, it is worth reexamining the legal nature of the seabed regime and particularly its legal effects to third parties in a more appropriate manner.

It is a general principle that a treaty does not create either obligations or rights for a third State without its con­sent. But Waldock, a special Rapporteur to the ILC drafting the Vienna Convention recommended that provisions be included to recognize that, in two instances, a treaty can create rights and duties for third states. The first occurs where a treaty estab­lishes an objective regime, creating rights and obligations erga omnes. The second arises where a treaty becomes binding upon a third State because it actually declares a rule of customary international law. Sometime a treaty may lead to the general acceptance of a norm of customary law which accordingly will bind non-parties.[6]

            Brierly also indicated that international law has begun to recognize that some treaties have an objective, legislative character, for example where they create international situations or entities binding upon all states, whether contracting parties or not. Such as the Aaland Island Convention of 1856, which neutralized those island in the Baltic and which was held by a commission of jurists established by the League Council to be objectively valid erga omnes. The Suez Canal Convention of 1908, and the clauses of the Versailles Treaty concerning the Kiel Canal, both of which converted the Canals into international waterways. Then the UN Charter.[7]

McNair pointed out the existence of a kind of constitutive or semi-legislative treaties or treaties of a public law charac­ter which frequently embody the decision of a powerful group of states, acting or assuming to act in the public interest. Like­wise, The Reparation for Injuries Case, 1949, noted the existence of international organizations of states which possess interna­tional personality for the purpose of a claim that exercisable against all states whether member or non-member.[8]

            Starke also recognize that certain multilateral Convention which are intended to have universal operation, may provide in terms for their application to non-parties. Such as Single Con­vention on Narcotic Drugs concluded at New York 1961, enabled an international organ finally to determine the estimates for legit­imate narcotic drug requirements of States, not parties to the Convention.[9]

Legal writings thus supports the notion that treaties estab­lishing objective regime may have effects erga omnes. Interest­ingly, Waldock concluded his work for the ILC with the recommen­dation that a treaty establishes an objective regime when it appears from its terms and to create in the general interest general obligations and rights relating to particular region, State, territory, locality, river, waterways, or to a particular area of sea, sea-bed, or air space….[10]

International Law Commission in drafting Vienna Convention particularly in dealing with the matter of “treaties and third states” tried to cover the objective regime. Some members ex­pressed the view that the concept of treaties creating objective regimes existed in international law and merited special treat­ment in the draft articles. In their view, treaties which fall within this concept are treaties for the neutralization or demil­itarization of particular territories or areas, and treaties providing for freedom of navigation in international rivers or maritime waterways; and they cited the Antarctic Treaty as a recent example of such a treaty. Other members, however, while recognizing that in certain cases treaty rights and obligations may come to be valid erga omnes considered that these cases resulted from the grafting of an international custom upon a treaty.  Since there was no agreement with regard to the source of such effect, the Commission decided to leave this question aside in drafting articles.    It must not therefore be assumed that the deliberate decision of the ILC not to make special provision for objective regimes constitutes a denial of the existence of this category of treaties. It constitutes at most a denial of the need for a special rule to explain the relationship between treaties creating objective regimes and third states.[11]  It can be seen then from the Vienna Convention on Succession of States in respect of Treaties, which acknowledges the objective regime valid erga omnes[12]. In its commentary to this Convention, the ILC reaffirmed that the Vienna Convention on the Law of Treaties 1969, does not except treaties intended to create objec­tive regimes from the general rules  which it lays down concern­ing the effects of treaties upon third states. Unfortunately, since then, the trend indicates that the concept of objective regime valid erga omnes has more likely been seen in the light of article 38 Vienna Convention than in such a category that not yet covered by the Convention.

The division of opinion in the ILC on the question of objec­tive regime may reflect the general position of the Socialist States at that time upon the rule that obligations can not be imposed on third States in the absence of their clear consent. Curiously, this position seems to be decline, since in dealing with The LOSC, 1982, the Soviet authors supports the idea that the Convention would be law for all states-even those that are outside its framework.[13]

It is also interesting to note the case of International Status of South West Africa which stated:

 

from time to time it happens that a group of great Powers, or a large number of States both great and small, assume a power to create by a multipartite treaty some new international regime or status, which soon extends beyond the limit of actual contracting parties, and giving it an objective existence. This power is used where some public interest is involved.

The next question then is what is the legal basis for the erga omnes effect. It can not be denied that the source of erga omnes effect of objective regime is a controversial issue. The traditional approach contend that the source remains custom.  It might be argued, if such effect remains custom, can it be said that the Antarctic Treaty, which is always being cited as a recent example of creating an objective regime, imposes obliga­tions erga omnes by virtue of custom when a small number of states have became parties to the treaty? McNair argues that the effect of certain kinds of treaties erga omnes is to be attribut­ed to some inherent and distinctive juridical element in that treaty.

Further, Reuter stated that when consents or institution flow from a sufficiently  representative group of States directly (principally) interested in a question, these consents or insti­tutions can sometime produce effects in regard of third states. So the legal basis of the objective effects of this category of treaties is to be found not in the intention of the parties but in the consent of a sufficiently representative group of States. It is very important with regard to the multilateral treaties which establish an international regime intended to produce objective legal effects.[14]

There is also an interesting argument saying that particular areas belong to no state such as high seas, seabed, and outer­space, are under occupation of international community i.e. the United Nations. On the basis of the rules of international law relating to occupation of territory, in dealing with such areas, the United Nations could enact, by a qualified majority, rules binding all states.[15]

There are four elements of the seabed regime which closely related to this objective regime. Firstly, there is a legal change of regime, from the high seas regime to a newly emerging regime, from res communis concept to CHM. The two are fundamen­tally different. Res communis regime implies free for all, and allow all states to use the area or even to abuse it more or less it wishes, including the appropriation of natural resources. Meanwhile, under CHM principle that the management, exploitation and distribution of the natural resources of the Area in question  are matters to be decided by international community and are not to be left to the initiative and discretion of individual states or their nationals. This changing signifies that the new regime possesses universal or erga omnes legal effect. Accordingly, no state can possibly claim that it is still bound by high sea regime meanwhile other states are bound by the new CHM regime.

 

            Secondly, the regime is intended to have permanent and general effect on a common area, a particular area which belongs to all mankind. The regime governs the Area exclusively, art. 153 (1) declares that All activities in the Area are to be organized, carried out and controlled by the authority on behalf of mankind as a whole. So it is to serve the general interest of all states or possesses public character. It is in the interest of all mankind that the seabed area shall continue forever to be used exclusively for peaceful purposes and shall be carried out for the benefit and interest of all mankind.

            Third, the regime establish an international organization (au­thority) possesses objective international personality, which is valid erga omnes against all states. The Reparation for Injuries Case, 1949, noted the existence of international organizations of states which possess international personality for the purpose of a claim that exercisable against all states whether member or non-member. The Court based its opinion on the number of partici­pants of the Organization and the aim to be pursued, thus recog­nized that a certain legislative power could be possessed by a large group of states even though this did not comprise all States.[16] It can be argued then that the objective personality of International Seabed Authority which will have its own resources and jurisdiction over the Area and the right to control over activities in the Area  should be applicable to all states re­gardless parties or not to the LOSC, 1982.

            Fourth, the regime is created by common consent of a sufficiently representative group of states. It is always being cited that the negotiation process in the UNCLOS III reflected a trend what so-called democratization of international relations. The basis of decision making for the general interest in international commu­nity has fundamentally shifted from power politics to democracy.

These elements significantly lead to the conclusion that the seabed regime is an objective regime and therefore is valid erga omnes.

 

This paper is not intended to consider whether the nature of objective regime might also be invoked for the whole part of the LOSC 1982, because  such topic needs special consideration and research. The seabed area (Part XI) has such a distinct nature that more likely to consider in the context of objective regime. It is one of international spaces (outerspace and Antarctic, are among others) which has allegedly been claimed as common heritage of mankind. But the objective regime might be the legal answer to the idea of many states and jurists to regard the LOSC 1982 as falling into a special category with the reasons: the very scope of the Convention suggest codification and progressive develop­ment on a scale analogous to code making in municipal legal system, a near exhaustive statement and formulation of the rules for a discrete branch of law. During the debate on the Conven­tion, a number of states have expressed the opinion that the Convention created the only valid law for the ocean space binding all states irrespective of their participation. Many developing states claimed, in particular, that the Convention would be law for all states-even those that are outside its framework. Fur­thermore, Group of 77 assert that part XI is binding upon all states because it stems from the consensus declaration of the UNGA and the crystallization of the concept  and has therefore become a peremptory norm of international law. The view of which can not sufficiently be approached merely by the traditional source of international law under the rubric of the inter-rela­tions of treaty and customs.

In fact, some rules provided within Part XI seem incompati­ble with the nature of objective regime. The seabed regime does not enforces erga omnes principle thoroughly. Instead, it also makes a legal distinction between state parties and non-state parties in carrying out certain rights and obligations arise from the regime. The discriminated application in one hand and erga omnes application on the other hand in dealing with an area  of common heritage of mankind clearly incompatible with the nature of an objective regime.

 

The provisions stipulate erga omnes principle are such as, art. 137 which says:

(1) No State shall claim or exercise sovereignty or sover­eign rights over any part of the Area or its resources, nor shall any State or natural or judicial person appropriate any part thereof. No such claim or exercise of sovereignty or sovereign rights nor such appropriation shall be recog­nized.

     (3): No State or natural or judicial person shall claim, acquire or exercise rights with respect to the minerals recovered from the Area except in accordance with this Part.  Otherwise, no such claim, acquisition or exercise of such rights shall be recognized.

These paragraphs which are reflecting the agreed principle of CHM,   impose   obligations to all states without any discrimination whether parties or not. This construction is consistent to erga omnes nature. To do otherwise the paragraph undoubtedly become meaningless. Art. 153:1 is also correct in stating that the Authority shall organize and control activities in the Area. In carrying such rights the Authority performs on behalf of mankind not of state parties. Unfortunately, when the principle further implemented into institutional level or exploi­tation system, the rights do not confer on all states. Art 157 states that only state parties through the authority organize and control activities in the area. Undoubtedly, this rule is incon­sistent to objective regime because it ignores other states as commoners.

It might be said that the objective regime was created in the wrong arrangement, or, it may also right to state that the objective regime is confronted by the existing traditional principle of international law, which based on state sovereignty, so the consequence is that the distinction of state parties and non-state parties as reflecting the sacred element of state’s sover­eignty (consent of states to the Convention) is definitely re­quired. From this point of view, it can be best concluded that a common area or a common resources such as seabed (Area) should not be dealt with based on legal distinction of state parties and non-state parties, but should be based on erga omnes principle, under which all states should be treated without any legal dis­crimination.

*****

 

     [1] “Negotiation from strength” is a well known phrase describes the character of Reagan Administration’s foreign policy. This hardline policy was particularly directed to the Soviet Union, then penetrated to other strategy-concerned areas such as UNCLOS III.

     [2] Grolin, Jesper, The Future of the Law of the Sea, ODIL, 1984, p. 20

     [3] Lee, Luke T, The Law of the Sea Convention and Third States, AJIL, 1983, vol 77, p. 565.

     [4] It is in the line of Bin Cheng argument about instant custom­ary law, see Bin Cheng, United Nations Resolutions on Outer Space: “Instant” International Customary Law”, Indian Journal of International Law, 1965.

     [5] Charney, Jonathan I, The Persistent Objector Rule and The Development of Customary International Law, BYIL, 1985, p.21-22.

     [6] Triggs, Gillian, International Law and Australian Sovereignty in Antarctica, Sydney, 1986, p. 140-144.

     [7] Triggs, ibid, p. 144.

     [8] Sinclair, I, Vienna Convention on the Law of Treaties, 1984, p. 104-105.

     [9] Starke, G, An Introduction to International Law, 1977, p. 466.

     [10] Triggs, op.cit, p. 144.

     [11] Sinclair, op.cit, p. 105.

     [12] Art. 12 of the Vienna Convention on the Sucession of States in respect of Treaties, 1975.

     [13] Danilenko, Gennady M, International Law Making,  Perestroika and International Law Editor:Anthony Caraty and Gennady M Dani­lenko, Eidenburgh, 1990, p. 19.

     [14] Halloway, Kaye, Modern Trends in Treaty Law, London, 1967, p. 583.

     [15] See Finn Seyersted’c comments on Realistic Approach to inter­national Law, in The Spirit of Uppsala, New York, 1984, edited by Atle Grahl-Madsen and Jiri Toman, p. 267

     [16] Hermann Mosler, The International Society as a Legal Communi­ty, in Recueil des Cours, 1974, p. 235.

*******

Selected Bibliography

Brewer,  William, C, Deep Seabed Mining: Can an Acceptable Regime ever found, ODIL, 1982, vol 11.

Caminos, Hugo, and Michael R. Molitor, Progressive Development of International Law and The Package Deal, AJIL, 1985, vol. 79.

Charney, Jonathan I, The Persistent Objector Rule and The Devel­opment of Customary International Law, BYIL, 1985.

Danilenko, Gennady M, International Law Making,  Perestroika and International Law Editor:Anthony Caraty and Gennady M Danilen­ko, Eidenburgh, 1990.

Grahl-Madsen, Atle, and Jiri Toman,(ed) The Spirit of Uppsala, New York, 1984.

Goedhuis, Some Recent Trends in the Interpretation and the Imple­mentation of the Rules of International Space Law, Columbia Journal of Trannlational Law, 1981.

Grolin, Jesper, The Future of the Law of the Sea, ODIL, 1984.

Halloway, Kaye, Modern Trends in Treaty Law, London, 1967.

Hermann, Mosler, International Society as a Legal Community, Recueil Des Cours, 1974.

Larschan, Bradley, and Bonnie C. Brennan, The Common Heritage of Mankind Principle in International Law, Columbia Journal of Transnational Law, 1983, Vol 21.

Lee, Luke T, The Law of the Sea Convention and Third States, AJIL, 1983, vol 77.

Mcnair, Arnold, D, The Law of Treaties, Oxford, 1961

Reuter, Paul, Introduction to the Law of Treaties, London, 1989.

Schmidt, Markus G, Common Heritage of Mankind or Common Burden?, Oxford, 1989.

Shingleton, Brad, UNCLOS III and the Struggle of Seabed Mining,     ODIL 1984, Vol13.

Sinclair, I, Vienna Convention on the Law of Treaties, 1984.

Starke, G, An Introduction to International Law, 1977.

Starke, G, Treaties as a Source of International Law, BYIL, 1946.

Treves, Tullio, The Adoption of The Law of the Sea Convention: Prospect for Seabed Mining Marine Policy, 1983, vol. 7.

Triggs, Gillian, International Law and Australian Sovereignty in Antarctica, Sydney, 1986.

Comments Off on IS THE INTERNATIONAL SEABED REGIME OF THE LOSC, 1982 AN OBJECTIVE REGIME VALID ERGA OMNES?